Udział obywateli w konsultacjach publicznych oraz w procesie stanowienia prawa

Skrajną, najwyżej posuniętą formą jest decydowanie przez samych obywateli. Mamy z nim do czynienia wtedy, gdy władza przekazuje część władztwa w pewnym obszarze samym obywatelom. Przykładami tej formy są po pierwsze referenda, ale także stosowany coraz częściej w Polsce mechanizm budżetu partycypacyjnego.

O szczebel niżej mieszczą się wszelkie formy współdecydowania przez władzę i obywateli lub ich część. Przykładem takiej sytuacji są np. negocjacje, które władza prowadzi w ciałach takich jak Komisja Trójstronna.

Najniżej zaś plasują się rozmaite formy informowania obywateli o podejmowanych lub już podjętych decyzjach.

Konsultacje, w tym konsultacje publiczne mieszczą się „powyżej” informowania opinii publicznej i „poniżej” współdecydowania czy wręcz decydowania. Informacja jest podstawą rzetelnych konsultacji, a one samą mogą w pewnych sytuacjach zbliżać się do form negocjacyjnych, ale w dalszym ciągu pozostają mechanizmem odrębnym.

Owa „pozycja środka” jest bardzo ważna bowiem oznacza, że chodzi o coś więcej niż poinformowanie o już podjętych decyzjach. Uczestnicy konsultacji po stronie społecznej nie mogą jednak traktować zgłaszanych przez siebie opinii i postulatów jako wiążących dla administracji. Konsultacje są formą niesymetrycznego dialogu. Rząd zachowuje prerogatywy do podejmowania ostatecznych decyzji, ale też ponoszenia politycznych konsekwencji takiego stanu rzeczy.

Samo pojęcie konsultacji publicznych jest stosunkowo nowe w terminologii dotyczącej procesu legislacyjnego na poziomie rządowym. Umocowanie prawne dla tego procesu znalazło się po raz pierwszy w Regulaminie pracy Rady Ministrów obowiązującym od 2014 r.

Z uwagi na znaczące różnice, konsultacje publiczne nie mogą być utożsamiane z konsultacjami społecznymi, który to termin był dotąd w powszechnym użyciu w odniesieniu do wszystkich procesów konsultacyjnych włączających aktorów spoza grona samej administracji. W ramach dawnych konsultacji społecznych projekt ustawy był przekazywany zarówno podmiotom zainteresowanym z uwagi na przedmiot ustawy, jak również podmiotom, z którymi obowiązek skonsultowania projektu wynikał bezpośrednio z obowiązujących przepisów. Przykładami mogą być konsultacje ze związkami zawodowymi oraz organizacjami pracodawców w zakresie objętym ich zadaniami. Także postępowanie z projektami umowy międzynarodowej, instrukcji negocjacyjnej i innych dokumentów związanych z zawieraniem i wypowiadaniem umów międzynarodowych jest regulowane odrębnymi przepisami

Obecny Regulamin pracy Rady Ministrów dokonuje podziału dotychczasowych konsultacji społecznych na dwa odrębne procesy:

w ramach konsultacji publicznych projekt przedstawia się organizacjom społecznym lub innym zainteresowanym podmiotom albo instytucjom, których opinia jest pożądana z uwagi na treść projektu ustawy,
w toku opiniowania projekt przekazywany jest określonym podmiotom, gdy obowiązek taki wynika z odrębnych przepisów lub gdy dotyczy działalności tych podmiotów.
Konsultacje, w tym konsultacje publiczne są niezbędnym narzędziem do przeprowadzenia rzetelnej i kompleksowej Oceny Wpływu. Szeroko rozumiane konsultacje powinny być prowadzone przez administrację na każdym etapie podejmowania decyzji czy pracy nad projektowanym rozwiązaniem. Konsultacje należy rozpoczynać już na możliwie wczesnym etapie prac, w szczególności na etapie koncepcyjnym (w odniesieniu do ustaw – na etapie opracowania założeń).

Konsultacje publiczne nie zastępują zasięgania opinii o projektach aktów prawnych, lecz są ich uzupełnieniem, dedykowanym jak najszerszemu gronu odbiorców. Celem konsultacji publicznych jest zebranie uwag do projektu dokumentu rządowego od podmiotów spoza sektora organów i instytucji państwowych, w tym zwłaszcza od organizacji społecznych, a także obywateli, którzy wyrażą chęć zgłoszenia takich uwag. Powinny więc one być prowadzone w sposób otwarty i powszechny, zapewniający każdemu obywatelowi dostęp do konsultowanych dokumentów i możliwość wypowiedzenia się, a także otrzymanie możliwie pełnie uargumentowanych odpowiedzi na zgłoszone uwagi.

Konsultacji publicznych nie należy mylić z badaniami opinii: ich formuła nie zakłada poszukiwania opinii reprezentatywnej dla jakiejś populacji czy grupy, lecz otwartość na każdy głos i uwagę.

Pojęcie konsultacji publicznych odnosi się wyłącznie do prac nad projektami dokumentów rządowych (ustaw, rozporządzeń, założeń do ustawy, strategii, programów, stanowisk rządu do poselskich projektów ustaw). Projekt ustawy może zostać skierowany do konsultacji publicznych (podobnie jak do uzgodnień lub opiniowania) po wpisaniu go do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów.[12]

Natomiast przed wpisaniem projektu do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów mogą zostać przeprowadzone tzw. pre-konsultacje, tj. zgodnie z przepisami Regulaminu pracy Rady Ministrów konsultacje, które mogą być przeprowadzane przed opracowaniem projektu. Stanowią one odrębną od konsultacji publicznych kategorię konsultacji.

Organizator konsultacji publicznych jest zobowiązany przestrzegać zarówno wymogów formalnych, określonych w Regulaminie pracy Rady Ministrów, jak i podstawowych zasad prowadzenia konsultacji.

Pojęciem odbiegającym od konsultacji jest lobbing. Jest to każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Szczególnym jego rodzajem jest zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób (lobbing zawodowy). Zawodowa działalność lobbingowa może być prowadzona wyłącznie po wpisie do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową, który prowadzi minister właściwy do spraw administracji publicznej.

Zgodnie z ustawą o działalności lobbingowej[13], można ją prowadzić w formie zgłoszenia na formularzu lub w formie wysłuchania publicznego. Prawidłowo prowadzony lobbing ma na celu dostarczanie informacji, które są rzetelne i prawdziwe, a które pomagają w podjęciu działań i decyzji. Istotą prawidłowego lobbingu jest przejrzystość w zakresie tego, w czyim interesie działa lobbysta – pozwala to na prawidłową ocenę przedstawianych przez niego argumentów.

Źródło: http://www.rcl.gov.pl/book/141-czym-są-konsultacje-publiczne